小产权房是当今我国房地产行业比较敏感的话题,同时也是相关法律领域争议最大的问题。随着中央一系列小产权房政策的实施，社会及各级政府不得不正视这个普遍存在、具有中国特色的产物。今后，是将小产权房彻底消除，还是区别对待、合理引导？笔者认为应区别对待、合理引导。

 

　　“小产权房” 并非法律上的概念，通常是指村集体组织或者开发商建筑在集体土地上的房屋或由农民自行组织建造后用于销售或转让的房屋。该类房屋销售或转让受到限制，并非严格法律意义上的物权，相对可自由销售（预售）、上市的商品房而言，价格低出很多，俗称小产权房。小产权房没有房管部门盖章，通常由乡(镇)政府或村委会制作房屋权属证书或登记册证明其权属。

 

　　在我国，城市实行土地国有制、乡村实行土地集体所有制的城乡二元结构的土地制度。同时，国家通过包括《土地管理法》在内的各种法律法规，明确按照土地是国有还是集体所有制定不同的使用及操作模式。特别是如需房地产开发，用地者必须按照法定程序申请国有建设用地。而农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

　　即使是经济发达的广东，政府根据实际情况，通过规章的形式规定集体建设用地可有条件出让、转让、出租、抵押等，但明确禁止用于商品房开发。有学者认为，集体用地尚不能产权清晰的确权到村民头上，更谈不上有法可依的产权流转。在城市化水平较高的广东，比如深圳、东莞等，集体用地的巨大使用价值和潜在价值，无法转化成商品价值和价格，在丰厚利益驱使下，村集体、村民自然在集体用地上(以宅基地为主，甚至包括耕地)大盖房屋，或租或售，历经多年，终致今日之“大患”。

　　笔者认为在国家法律法规的区别对待及利益的驱使下，我国现有的二元结构土地制度已成为导致小产权房的根源。

　　统计数据表明，2004年，北京住宅商品房销售均价4747元;城镇居民人均可支配收入15638元。2005年，商品房价格涨幅高达41.6%，居民收入涨幅仅为12.9%。2006年，商品房价格涨幅高达19.8%，居民收入涨幅仅为13.1%。2007年，商品房价格涨幅高达42.3%，居民收入涨幅仅为11.0%。2008年受金融危机影响，房价涨幅依然达13.5%，居民收入增长为12.4%。房价上涨，已远超居民收入的增加。[①]

　　上述的数据可以明显看出，房价的涨幅已远远超过居民收入的增加。而随着经济的发展及国家政策的演变，中国人从对土地的渴求转化为对房子的渴望，导致房地产市场变成供方市场，甚至一度上演某些楼盘一开盘就出现疯狂抢购场面，根本没有购房者思考和拒绝的余地。供方市场、房价上涨与收入涨幅小的矛盾下，廉价的小产权房应然而生。据统计，全国来看，“小产权房”价格只有同样位置商品房价格的40%~60%； 而深圳的“小产权房”价格目前只有同样位置商品房的30%~50%。深圳“小产权房”一旦确权，相关法律顾虑将消除，面对当前深圳市商品房每平方米1.5万元至2.5万元的高价，“小产权房”当前4000元至8000元每平方米的价格当然更具有吸引力，更重要的是，后者更加能够适应置业者的消费能力。[②]

　　所以，供方市场越强、房价越涨、收入差距越大，小产权房的需求及市场就最大，据深圳市国土资源和房产管理局于2008年调查显示，深圳住房构成中小产权房占据71%的绝对优势。可见，高房价无疑给小产权房打了一支强有力的催化剂。

　　在现有的土地使用情况来看，政府代表国家将国有土地出让给用地者开发建设，用地者通过向政府支付土地出让金及税费后取得国有土地使用权。用地者运用各种经济手段开发土地后，根据土地出让金、税费、建安成本、销售成本及企业利润制定最后由购房者买单的商品房价格。在此过程中，政府取得土地出让金及税费，开发商取得企业利润，供应商或劳务方取得差价或报酬，购房人承担高房价之后取得房产证。

　　而小产权房的土地属农民集体所有，农民或授权的开发商建成后直接出售。在此过程中，农民或授权的开发商无须向政府交纳土地出让金及大部分税费，销售的价格亦不含土地出让金及大部分税费，部分还无须支付销售成本及企业利润，形成的价格偏低。可以说，政府无土地出让金及大部分的税费收入，购房人享受低房价的同时暂无法取得政府对其产权的合法承认。

　　从上述基本流程可知，利益平衡是小产权房与商品房存在区别的重要因素。

 

　　《中华人民共和国宪法》第八条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

　　《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第五条规定：“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。”

　　如上述规定可知，集体所有土地的建设开发受到限制，即使走在改革开放前列的广东省，其也对集体建设用地的使用明确限制。所以，在此背景下，在本集体经济组织内部成员之间买卖小产权房的，一般可认定买卖有效；向本集体经济组织外的人员出卖小产权房的，一般认定买卖无效。最典型的案子就是2007年北京宋庄画家村案，经二中院终审首次认定“画家村”农村房屋买卖合同无效，但判决中指出合同无效主要责任在于农民反悔，李玉兰可就赔偿问题另行主张。

 

　　有人说中国房价有如雨后春笋节节高，但中国人对房子的需求却从未减弱。在巨大的压力面前，随着中国城市化进程，成本低的小产权房渐渐占据房地产市场一席之地。发展到今天，小产权房问题已渐渐引发土地的供求关系、开发商/政府与农民争地争市场，而且在司法实践中，相当一部分人明知存在风险而为之，小产权房引发的纠纷越来越多。如何将小产权房引入合法轨道？其出路又在哪？以下是笔者几点看法。